“O que eles inventaram dessa vez?” foi o meu pensamento ao ter ciência do disposto no art. 11-A da Lei 9.096/95 (incluído pela Lei 14.208/2021 – minirreforma eleitoral de 2021), que dispõe acerca do instituto da federação partidária.
O que significa tal instituto?
Trata-se da possibilidade de união de 2 (dois) ou mais partidos políticos com o fito de atuarem de forma unificada em todo o país, desde que, assim permaneçam, durante todo o mandato a ser conquistado, seja para eleições majoritárias, seja para eleições proporcionais. Portanto, a principal característica da federação partidária é o caráter permanente, considerando que as alianças pactuadas permanecerão, obrigatoriamente, por prazo indeterminado, sendo o mínimo de 04 (quatro) anos exigido legalmente.
Frise-se: trata-se de união! (e não de fusão ou incorporação).
Em resumo: tem caráter permanente, duradouro, com prazo indeterminado, mas o mínimo de duração de 04 anos. Foi denominada pelo Min. Luís Roberto Barroso como uma espécie de “união estável de partidos” (vide trecho da ementa do voto na ADI nº 7.021).
Já será aplicado nas eleições de 2022?
Sim. Considerando que a Lei 14.208/2021 foi sancionada em 28.09.2021 e, portanto, em total observância ao princípio da anualidade eleitoral previsto constitucionalmente. Inclusive, importante destacar, que o TSE já regulamentou tal instituto, com a publicação da Resolução nº 23.670 de 14 de dezembro de 2021.
Principal diferença entre coligação e federação partidária:
É de suma importância fazer um destaque: Há uma diferença significativa, entre o instituto da coligação e o instituto da federação partidária: Naquela, o pactuado vale apenas até a eleição, podendo ser desfeita logo em seguida. Nesta, porém, o pactuado vale por, no mínimo, 04 anos.
Uma vez constituída, a federação partidária passará a atuar, em todos os níveis, de forma unificada, de modo que não afetará a identidade e a autonomia dos partidos integrantes. Isso significa que os partidos integrantes da federação partidária conservarão: a) seu nome, sigla e números próprios (uma vez que não há numeração atribuída à federação partidária); b) Seu quadro de filiados; c) O direito ao recebimento direto dos repasses do Fundo Partidário e do Fundo Especial de Financiamento de Campanhas; d) O dever de prestar contas; e) A responsabilidade pelos recolhimentos e sanções que lhes sejam imputados por decisão judicial.
Se a lei não abarcasse a preservação da identidade e autonomia dos partidos integrantes, estar-se-ia, pois, tratando-se de uma espécie de fusão partidária “velada”, com previsão no art. 17 da CF/88.
Ressalte-se, ainda, que o instituto da federação partidária permite a coordenação política entre partidos diferentes, mas com atuação de forma unificada institucionalmente. Assim, apesar de agirem como uma só grei, os partidos políticos federados poderão preservar sua identidade e autonomia.
Possibilidade de desligamento da federação partidária:
É possível que determinado partido político desligue-se da federação partidária antes de completados os 04 (quatro) anos. No entanto, caso ocorra, ficará o partido desligado sujeito à vedação de ingressar em nova federação, de celebrar coligação nas 02 (duas) eleições seguintes e, até completar o prazo mínimo remanescente, de utilizar o fundo partidário.
A questão da afinidade partidária:
As coligações, em regra, são formadas de acordo com conjuntura política local, via acordos costurados, muitas vezes com apenas intuito eleitoral, visando aumentar o tempo de TV e de Rádio. Em verdade, a regra geral é coligar-se para conseguir mais tempo no rádio e na TV, sem nenhuma regra de parâmetro ideológico pré-estabelecidos, ou seja, em observância, somente, aos aspectos puramente pragmáticos e eleitorais, existindo somente para viabilizar o sucesso na disputa da eleição.
As coligações, na prática, regra geral, não ocorrem por afinidade partidária.
Já nas federações partidárias, o que se busca, é que sejam pactuadas com partidos políticos que possuam afinidade programática (considerando o prazo mínimo de permanência – quatro anos – num mesmo bloco). Tal aspecto faz com que o eleitor sinta-se mais representado, além de ocorrer uma diminuição abrupta do risco de que o eleitor, ao formar sua convicção para o exercer o direito de sufrágio, vote num candidato de ideologia incompatível à sua (como ocorria com bastante frequência nas coligações em eleições proporcionais, considerando os mecanismos de transferências de votos do sistema proporcional, onde contabilizava-se o voto para os partidos coligados, de modo que poder-se-ia eleger candidato de um determinado partido coligado sem consonância ideológica com o partido do qual o eleitor exerceu o direito de sufrágio).
Tais regras implicarão significativamente nas eleições de 2022, na medida em que as federações partidárias impactarão na formação de alianças em âmbito nacional e estadual, isso porque não haverá federação partidária fracionada, ou seja, não haverá federação partidária alinhada com determinado viés político-ideológico em âmbito nacional e, em âmbito estadual e municipal, com viés totalmente incompatível. Ou seja: não poderá haver conflito, mas, sim, uma imperiosa necessidade de acomodação de interesses conflitantes nos diretórios locais.
Em termos práticos, por exemplo, não poderá um partido político vinculado à federação partidária X em âmbito nacional, divergir quanto às diretrizes em âmbito estadual ou municipal. Deve-se, necessariamente, observância à convergência programática e de cunho nacional.
Natureza Jurídica:
Outro aspecto importante é que as federações partidárias são constituídas sob a forma de “associações”, devendo o seu registro ocorrer no cartório competente do Registro Civil de Pessoas Jurídicas do local de sua sede (vide Art.1º, §1º, da Resolução/TSE nº 23.670/2021), e, uma vez adquirida a sua personalidade jurídica, deverá ser objeto de registro junto ao Tribunal Superior Eleitoral.
As federações se equiparam aos partidos políticos em direitos e deveres e devem possuir um estatuto próprio, com regras sobre fidelidade partidária e sanções a parlamentares que não cumprirem orientação de votação, por exemplo.
A experiência internacional:
Destaque-se que o instituto das federações partidárias não é algo exclusivo em terrae brasilis. No direito estrangeiro, nota-se experiências similares, exitosas e interessantes de tal instituto. Aqui na América do Sul, mais precisamente no Uruguai, tem-se o exemplo da Frente Ampla, onde José Mujica governou o país por 15 anos. Há notícia de que o Chile também já adotou tal instituto. Na Europa, o exemplo primaz é o da Alemanha, onde Angela Merkel governa o pais desde 2005 apoiada por uma federação partidária composta pelos partidos CDU e CSU.
O problema da eventual inconstitucionalidade:
O instituto da federação partidária foi positivado no ordenamento jurídico via Lei Ordinária.
O ideal, a nosso ver, é que a sua criação deveria se dar via PEC, considerando o disposto no art. 17, §1º da CF/88 que veda expressamente a celebração de coligações nas eleições proporcionais (na eleição de deputados federais, estaduais e vereadores) e a verticalização das coligações, isto é, a reprodução obrigatória das coligações realizadas pelo diretório nacional do partido federado, nas eleições presidenciais, pelos diretórios estaduais e municipais. Além disso, essa lei permite uma espécie de união partidária (a federação) que não está prevista no nosso sistema partidário.
Outro ponto a ser observado é que a CF/88 positiva apenas duas formas de união de partidos, sejam elas: fusão e incorporação (ambas definitivas), de modo que a única união provisória de partidos é a coligação eleitoral, sendo essa vedada expressamente para eleições proporcionais desde as eleições de 2020.
Em decorrência, em 04.11.2021, o PTB ajuizou ADI (tombada sob o nº 7.021), questionando alguns dispositivos da Lei 14.208/2021, rogando medida cautelar para suspensão da referida lei, além da proibição do instituto da federação partidária, sendo, pois, distribuída ao Min. Luís Roberto Barroso, que, em 08.12.2021, monocraticamente, assim decidiu (DJE nº 243, divulgado em 09/12/2021):
a) Que não há que se falar em inconstitucionalidade formal;
b) Que a federação partidária e coligação constituem institutos diversos;
c) Que não há que se falar em inconstitucionalidade material;
d) Que as coligações consistiam na reunião puramente circunstancial de partidos, para fins eleitorais, sem qualquer compromisso de alinhamento programático;
e) Que a federação partidária, embora assegure a identidade e a autonomia dos partidos que a integram (art. 11-A, § 2º), promove entre eles: (i) uma união estável, ainda que transitória, com durabilidade de no mínimo 4 (quatro) anos (art. 11-A, § 3º, II); (ii) requer afinidade programática, que permita a formulação de estatuto e de um programa comuns à federação (art. 11-A, § 6º, II), e (iii) vincula o funcionamento parlamentar posterior às eleições (art. 11-A, § 1º). Em tais condições, as federações não implicam transferência ilegítima de voto entre partidos com visões ideológicas diversas e, portanto, não geram os impactos negativos sobre o sistema representativo que resultavam das antigas coligações proporcionais;
f) Que há um problema de quebra de isonomia no tratamento diferenciado dado à federação partidária no que diz respeito ao seu registro perante o Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Partidos políticos têm de fazê-lo até 6 (seis) meses antes das eleições (Lei nº 9.504/1997, art. 4º), sendo que, em relação à federação, a lei ora impugnada estende esse prazo até a data final do período de realização das convenções partidárias. Trata-se de uma desequiparação que não se justifica e que pode dar à federação indevida vantagem competitiva.
Ainda, houve o deferimento parcial da cautelar, apenas quanto ao prazo para constituição e registro da federação partidária perante o TSE, e, como consequência:
(i) suspender o inciso III do § 3º do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995 e o parágrafo único do art. 6º-A da Lei nº 9.504/1997, com a redação dada pela Lei nº 14.208/2021; bem como
(ii) conferir interpretação conforme à Constituição ao caput do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995, de modo a exigir que “para participar das eleições, as federações estejam constituídas como pessoa jurídica e obtenham o registro de seu estatuto perante o Tribunal Superior Eleitoral no mesmo prazo aplicável aos partidos políticos”.
Conclusão:
A nosso sentir, o instituto da federação partidária promove o aperfeiçoamento, modernização e uma espécie de atualização do sistema partidário ao fortalecer os partidos políticos, e, principalmente, promove uma valorização de convergência programática, considerando que com a união de siglas, ao atuarem em conjunto em todo o território nacional por um período mínimo de quatro anos, há um estimulo da ação política conjunta, da unidade no campo político e, também, da governabilidade simétrica, ao atuarem com frentes mais sólidas. Em poucas palavras: terão mais representatividade nas suas bandeiras junto à sociedade.
A unidade programática e o caráter nacional dado as greis valorizam suas identidades, suas representatividades e, principalmente, valorizam a fidelidade partidária dos eleitos filiados, além do que inibe a fragmentação progressiva do sistema partidário, além de contribuir para uma melhor compreensão do eleitor. Trata-se, portanto, de uma garantia democrática que dá mais racionalidade ao sistema partidário, garante o equilíbrio entre a representação das causas populares nos espaços de poder, que melhora o funcionamento da política brasileira, o que deve ser louvado.
Luiz Hagge
Advogado Especializado em Direito Público e Eleitoral
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